Lý thuyết về tam quyền phân lập được nêu ra đầu tiên bởi nhà triết học Hy Lạp cổ đại Aristoteles (384 – 322 TCN) và được hoàn thiện thành học thuyết hoàn chỉnh bởi nhà tư tưởng vĩ đại người Pháp là ông Montesquieu (1689 – 1755).
Nội dung cốt lõi của học thuyết này cho rằng quyền lực nhà nước luôn có xu hướng mở rộng, lạm quyền. Để bảo vệ các quyền tự do của người dân trong mối quan hệ với nhà nước thì quyền lực nhà nước cần được giới hạn. Mặt khác quyền lực chỉ có thể được giới hạn bởi quyền lực. Do vậy để giữ cho quyền lực nhà nước không tiêu cực xâm phạm tới người dân thì quyền lực nhà nước không được tập trung mà cần phân chia.
Học thuyết về tam quyền phân lập hay phân chia quyền lực là nền tảng cơ bản xây dựng lên các bản Hiến pháp tư sản trong đó tiêu biểu là Hiến pháp Hoa Kỳ. Theo đó quyền lực nhà nước được phân chia làm ba nhánh tồn tại độc lập, kiềm chế, giám sát lẫn nhau là lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Ở Việt Nam, trên cơ sở tiếp thu những tinh hoa kiến thức nhân loại và phù hợp với đường lối phát triển đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, mô hình tổ chức quyền lực nhà nước được thể hiện rõ ràng như sau: Nghị quyết đại hội 10 của Đảng cộng sản khẳng định: “Xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đảm bảo nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” (Văn kiện đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 10 NXB chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, trang 126).
Việc tổ chức như vậy xuất phát từ mong muốn đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân, tránh xu thế lạm quyền của cơ quan nhà nước. Quyền lực nhà nước được phân công cho các cơ quan khác nhau thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Trong quá trình xây dựng chính sách và trong khi các văn bản luật của nhà nước đang trong quá trình hoàn thiện. Đã tồn tại một cơ quan nắm giữ cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp liên quan đến một vấn đề hết sức quan trọng.
Cơ quan đó là UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Đây là cơ quan hành pháp nhưng đã nắm giữ cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Cơ quan này đã sử dụng cả ba quyền trong việc thực hiện vai trò quản lý nhà nước về đất đai, cụ thể là việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng.
Về quyền lập pháp
Theo luật đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành thì các quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất, khung giá đất đền bù, danh mục các khoản hỗ trợ, chính sách tái định cư cho người có đất bị thu hồi được ban hành một phần bởi chính phủ và một phần bởi UBND cấp tỉnh, cùng là cơ quan hành pháp.
Chính phủ ban hành các nguyên tắc chung, trình tự thủ tục thu hồi đất, danh mục các khoản hỗ trợ.
Trên cơ sở đó UBND mỗi tỉnh ban hành khung giá đất, mức hỗ trợ và chính sách về tái định cư. Trong đó đáng lưu ý là về khung giá đất của tỉnh. Khung giá đất được UBND tỉnh ban hành mỗi năm là cơ sở để tính mức giá đền bù khi nhà nước thu hồi đất. Khung giá này luôn thấp hơn so với mức giá chuyển nhượng đất trên thị trường, do vậy người bị thu hồi đất luôn bị thiệt thòi.
Các quy định do UBND tỉnh ban hành có giá trị thực thi không khác gì các điều luật do quốc hội ban hành, nó là cơ sở viện dẫn giải quyết các vụ việc của các Sở ban ngành, UBND cấp dưới và kể cả tòa án. Như vậy UBND tỉnh là cơ quan hành pháp nhưng đã thực hiện chức năng của cơ quan lập pháp, đó là ban hành luật.
Về quyền hành pháp
UBND tỉnh là cơ quan trực tiếp thực hiện các công việc thu hồi đất, đền bù, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng. UBND tỉnh chỉ đạo UBND cấp dưới và các sở ban ngành thực thi các quy định của chính phủ và của UBND tỉnh. Đây là vai trò chính của UBND tỉnh, vai trò của cơ quan hành pháp.
Về quyền tư pháp
Theo quy định của Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành thì người dân có quyền khiếu nại UBND các cấp khi không đồng tình với quyết định thu hồi đất hoặc không đồng tình với mức bồi thường, hỗ trợ hoặc cho rằng việc thu hồi đất không thực hiện theo đúng trình tự thủ tục do chính phủ quy định. Người giải quyết khiếu nại không ai khác chính là chủ tịch UBND cấp quận, huyện và cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Các cơ quan này giải quyết việc khiếu nại về chính họ, do vậy xu hướng giải quyết đương nhiên họ sẽ bảo vệ quan điểm, việc làm trước đó của mình. Quyết định giải quyết khiếu nại của chủ tịch UBND tỉnh được thi hành, ai chống lại sẽ bị cưỡng chế.
Như vậy UBND cấp tỉnh là cơ quan hành pháp nhưng đã giữ cả vai trò phán xét của cơ quan tư pháp.
Hệ quả của tam quyền không phân lập
Việc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là cơ quan hành pháp nhưng thực hiện cả quyền lập pháp và tư pháp dẫn đến tình trạng chuyên chế, độc đoán. Khi phát sinh bất đồng với người dân bị thiệt thòi, họ sẽ không quan tâm tới quyền lợi chính đáng của người dân, gạt bỏ đối thoại và sẵn sàng sử dụng bộ máy đàn áp. Người dân lâm vào tình trạng bế tắc khi mà người giải quyết khiếu nại chính là người xâm phạm. Trong tình huống này quyền lợi của người dân không có cách gì bảo vệ.
Người dân không thể trông mong vào kết quả giải quyết khiếu nại của UBND các cấp. Để thoát ra khỏi hoàn cảnh bế tắc không có cách nào khác người dân phải vi phạm các quy định về trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại, họ trông chờ ở cấp chính phủ và đó là lý do dẫn đến các vụ khiếu nại vượt cấp. Một số trường hợp chống đối lại quyết định của UBND các cấp và như thường thấy họ bị cưỡng chế thực hiện.
Ở Việt Nam mỗi năm trong cả nước xảy ra hàng vạn vụ khiếu kiện về đất đai (1), điều này là minh chứng quan trọng cho thấy nguyên nhân không phải sai phạm, yếu kém ở một vài địa phương hay của một vài cán bộ. Rõ ràng đây là hệ quả thực tế của sai lầm trong phân công nhiệm vụ, thực thi chức năng cho một cơ quan nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể. Khi chính sách pháp luật của nhà nước đang trong quá trình hoàn thiện, với vai trò quả lý nhà nước về đất đai, cơ quan này đã nắm giữ cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hầu như trong tất cả các vụ việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng cơ quan này mặc nhiên ở trong tình thế hoàn toàn đối đầu với người dân.
Để giải quyết vấn đề này cần sửa đổi Hiến pháp, các văn bản luật, xác định quyền sở hữu tư nhân của người dân đối với đất đai (2, 3). Từ đó xóa bỏ việc cơ quan hành pháp ban hành các quy định (thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp) trong việc thực hiện vai trò quản lý nhà nước về đất đai.
Ngoài ra cũng cần sửa lại các quy định của Luật đất đai và Luật khiếu nại tố cáo. Theo đó khi người dân không đồng tình với quyết định thu hồi đất của UBND có thể kiện ngay ra tòa án mà không cần phải qua UBND giải quyết khiếu nại lần đầu. Từ đó xóa bỏ việc cơ quan hành pháp giải quyết khiếu nại (thuộc thẩm quyền của cơ quan tư pháp).
Ông Montesquieu đã viết trong cuốn sách kinh điển Bàn về tinh thần pháp luật (De L’esprit des lois) như sau : “Hãy xem người công dân trong các nước cộng hòa kia ở trong cảnh ngộ: Cơ quan cầm quyền vừa là kẻ thi hành luật và tự cho mình là kẻ lập pháp. Họ có thể tàn phá quốc gia bằng những ý chí chung sai lầm của họ. Mà họ còn nắm cả quyền xét xử nữa thì họ có thể đè nát mỗi công dân theo ý muốn của họ”(Bàn về tinh thần pháp luật, NXB lý luận chính trị, 2006, trang 107).
Án tù giam dành cho 5 người đàn bà (4), nghề nghiệp làm ruộng tại thôn Do Lộ, xã Yên Nghĩa, Hà Đông, Hà Nội là một hệ quả điển hình về thân phận người dân khi một cơ quan nhà nước nắm cả ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Luật sư Ngô Ngọc Trai
Tham khảo các bài viết
1. Bài viết của báo Vietnamnet Đơn khiếu nại tố cáo vẫn chạy lòng vòng
2. Bài viết của TS. Nguyễn Quang A “Công thổ quốc gia” hay sự “sáng tạo” kỳ quặc về sở hữu?
3. Bài viết của GS.TSKH. Đặng Hùng Võ Công hữu đất đai không hợp với thời kỳ quá độ
4. Bài viết của báo Vietnamnet Do Lộ, vì sao nên nỗi?
Bài đã đăng trên Diễn đàn dân luật tại Đây