Chúng ta đều biết Hiến pháp có giá trị pháp lý cao hơn Luật. Luật được ban hành không được trái với Hiến pháp. Vậy nếu có mâu thuẫn giữa Hiến pháp và Luật thì cần sửa Luật để phù hợp với Hiến pháp, sao lại cho rằng sửa Hiến pháp để phù hợp với Luật?
Nói như vậy vì có mấy nguyên nhân: Thứ nhất: Luật phản ánh đúng thực tiễn hiện trạng Việt Nam hơn Hiến pháp. Thứ hai: Hiến pháp Việt Nam chưa thực sự được coi trọng. Thứ ba: Bởi vì điểm mâu thuẫn sẽ được trình bày dưới đây, xét ở điều kiện thực tiễn hiện nay, nhiều khả năng cần sửa đổi Hiến pháp để phù hợp với Luật – Hoặc quốc hội sẽ mặc kệ điểm bất hợp lý này.
Điểm mâu thuẫn giữa Hiến pháp và Luật
Hiến pháp Việt Nam năm 1992, Điều 83 quy định: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp.
Lập hiến được hiểu là hoạt động soạn thảo, ban hành, sửa đổi Hiến pháp.
Lập pháp được hiểu là hoạt động soạn thảo, ban hành, sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật.
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng các điều khoản là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc thi hành và được nhà nước bảo đảm thực hiện.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định tại Điều 1, 2 như sau:
Điều 1. Văn bản quy phạm pháp luật
1. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Điều 2. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật
1. Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
2. Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
3. Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
4. Nghị định của Chính phủ.
5. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
6. Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao.
7. Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
8. Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
9. Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước.
10. Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội.
11. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
12. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.
Từ khoản 12 nêu trên, dẫn chiếu đến Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (ban hành năm 2004) thì thấy rằng:
Điều 1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân
1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
2. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức nghị quyết. Văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị.
Căn cứ các điều luật trên thì thấy:
Thứ nhất: Hiến pháp và một loạt văn bản do rất nhiều cơ quan khác nhau ban hành đều được coi chung là Văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ hai: Các văn bản này đều giống nhau ở một điểm quan trọng cốt lõi đó là đều được nhà nước bảo đảm thực hiện.
Thứ ba: Tầm mức quan trọng, địa vị pháp lý của Hiến pháp bị hạ thấp, san bằng với văn bản được ban hành bởi các cơ quan hành chính. Thậm chí giá trị thực thi của Hiến pháp bị xếp ngang hàng với quyết định của UBND cấp xã.
Điều này rõ ràng là bất ổn, bất hợp lý. Hiến pháp và Luật do Quốc hội ban hành khác biệt hoàn toàn với các văn bản do các chủ thể khác ban hành. Sự khác biệt đó là gì, cần hiểu như thế nào?
Văn bản quy phạm pháp luật
Cần nhận thức và quy định lại rõ ràng rằng: Văn bản quy phạm pháp luật chỉ bao gồm Hiến pháp và Luật do quốc hội (tổ chức đại diện cho nhân dân) ban hành. Đó là văn bản chứa đựng các quy tắc xử sự chung và được đảm bảo thực hiện bởi quyền lực nhà nước.
Có như thế thì mới tương thích phù hợp với Điều 83 Hiến pháp 1992: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”.
Quy định như vậy là bởi vì lập pháp là ban hành ra các quy tắc xử sự chung mọi người đều phải tuân thủ chấp hành. Nếu không chấp hành sẽ bị cưỡng chế. Đây là hoạt động mang tính chất quyền lực áp chế rất mạnh, chỉ được thực hiện bởi chủ thể có quyền lực.
Trong một quốc gia, quyền lực chỉ thuộc về nhân dân. Đây là một chuẩn mực giá trị pháp lý văn minh đã được mặc nhiên thừa nhận, không bàn cãi. Hiến pháp Việt Nam năm 1992 tại các Điều 2, 6, 83, 119 cũng quy định quyền lực chỉ gắn liền và thuộc về duy nhất chủ thể là nhân dân. Các cơ quan như Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, thủ tướng chính phủ… không phải là cơ quan quyền lực.
Khi đã chắc chắn mọi quyền lực chỉ duy nhất thuộc về nhân dân, và nhân dân thực hiện quyền lực thông qua Quốc hội thì chỉ duy nhất Quốc hội mới có quyền ban hành ra các quy định mang tính chất áp đặt, không được khiếu nại, khiếu kiện.
Văn bản hành chính
Trong quá trình thực thi công vụ, các cơ quan hành chính như chính phủ, các bộ ngành, UBND các cấp tất yếu phải ban hành các văn bản để phối hợp hoạt động. Văn bản đó phải được gọi đúng tên là văn bản hành chính.
Văn bản hành chính được ban hành nhằm thực thi văn bản quy phạm pháp luật, có nội dung không trái với văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản hành chính có thể bị khiếu nại, khiếu kiện và chủ thể ban hành có thể phải bồi thường thiệt hại nếu văn bản đó ban hành sai gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Hiện tại hệ thống luật pháp Việt Nam chưa quy định đúng đắn, chuẩn xác, phân định rạch ròi, minh bạch giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật rất bất hợp lý khi quy định rất nhiều văn bản thực chất là văn bản hành chính nhưng lại được gọi tên là văn bản quy phạm pháp luật.
Ví dụ 1: Quyết định của thủ tướng chính phủ là văn bản hành chính, không thể là văn bản quy phạm pháp luật. Chính phủ là cơ quan thực thi luật pháp, không thể là cơ quan ban hành luật, nếu không thì điều đó sẽ đi ngược lại toàn bộ giá trị pháp lý văn minh của nhân loại.
Ví dụ 2: Quyết định của UBND tỉnh, huyện, xã là văn bản hành chính, không thể là văn bản quy phạm pháp luật; Bằng chứng là hiện tại Luật đất đai và Luật tố tụng hành chính đã quy định: Quyết định thu hồi đất của UBND cấp huyện hoặc UBND cấp tỉnh có thể bị khiếu nại, khiếu kiện. Nếu là văn bản quy phạm pháp luật thì làm sao có thể khiếu nại, khiếu kiện?
Do vậy cần quy định lại cho rõ rằng: Văn bản do các cơ quan hành chính ban hành là văn bản hành chính, không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Sửa Hiến pháp hay sửa Luật?
Cần giữ nguyên Điều 83 Hiến pháp năm 1992: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Như vậy là phù hợp với các chuẩn mực giá trị pháp lý văn minh. Khi đó buộc phải sửa lại toàn bộ căn bản Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tên của luật này phải gọi đúng là Luật ban hành văn bản hành chính.
Cần quy định lại: Chỉ có Quốc hội mới được ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản như Nghị định của Chính phủ, Quyết định của thủ tướng chính phủ, Quyết định của UBND các cấp là văn bản hành chính, có thể bị khiếu nại, khởi kiện ra tòa án.
Nhưng khó khăn là trong điều kiện hiện tại, điều hợp như thế nào với các cơ quan hành chính. Các cơ quan này đang nắm giữ thực quyền quá lớn, làm sao họ chịu từ bỏ quyền lực của mình? Làm sao họ chấp nhận vấn đề khoa học pháp lý là cơ quan hành chính không được ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chỉ được ban hành văn bản hành chính? Các cơ quan hành chính có chịu chấp nhận rằng quyết định của họ có thể bị khiếu nại, khiếu kiện hay không? Có chấp nhận nguy cơ phải bồi thường hay không?
Nếu chúng ta không làm được điều đó thì có thể chọn giải pháp đơn giản hơn nhiều, đó là sửa Điều 83 Hiến pháp năm 1992 thành: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến. Bỏ đi nội dung là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Như vậy quyền lập pháp được thực hiện không chỉ bởi Quốc hội mà bởi cả cơ quan hành chính, quy định này không đảm bảo tính khoa học pháp lý nhưng lại phản ánh đúng thực tiễn Việt Nam.
Chúng ta cần sửa lại các quy định để giải quyết điểm mâu thuẫn to lớn hiện nay, đó là cơ quan hành chính được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Không thể để như hiện tại được, một văn bản như Hiến pháp đòi hỏi các quy định phải mang tính khoa học. Chúng ta đang muốn xây dựng nhà nước pháp quyền, thượng tôn pháp luật thì các quy định luật pháp phải khoa học. Quy định nhập nhằng sai trái như hiện tại đã dẫn đến một loạt các hậu quả xấu mà thiệt hại gây ra cho xã hội là vô cùng to lớn không thể tính đếm được.
Hệ quả nào nếu không sửa điểm mâu thuẫn?
Chỉ có Quốc hội là nơi tập trung trí tuệ của toàn dân, được dành cho những nguồn lực thích đáng mới đủ các điều kiện cần thiết để ban hành ra các quy định đảm bảo độ khoa học, chính xác, khách quan, sau khi đã tính lường hết mọi vấn đề lợi ích cho nhân dân.
Thỉnh thoảng chúng ta lại thấy báo chí đưa tin Bộ tư pháp “tuýt còi” yêu cầu dừng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của một bộ ban ngành nào đó.
– Báo Thanh Niên ngày 17/7/2010 đưa tin: Trong 6 tháng đầu năm 2010 Bộ tư pháp tuýt còi 262 văn bản của các bộ ban ngành;
– Báo Vietnamnet ngày 6/1/2012 đưa tin: Năm 2011 các cơ quan tư pháp đã phát hiện 4000 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật;
– Theo Báo cáo của Bộ tư pháp về Tổng kết công tác tư pháp năm 2010, trong năm 2010 đã kiểm tra và phát hiện số văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật là 6.890/90.826 văn bản đã kiểm tra (7,6%)
Câu hỏi không có lời đáp là: Chi phí đầu tư nghiên cứu, soạn thảo ban hành các văn bản này là bao nhiêu tiền của, thời gian? Thiệt hại gây ra cho tổ chức cá nhân toàn xã hội là bao nhiêu? Chỉ có thể đoán là một con số rất lớn.
Để giảm thiểu tác hại cho xã hội, cần có quy định mới rằng mọi văn bản hành chính đều có thể bị khiếu nại, khiếu kiện. Ngay khi văn bản được ban hành sẽ có hàng ngàn vạn tổ chức, cá nhân (chứ không chỉ là một số cán bộ của Bộ tư pháp) kiểm tra tính đúng sai của văn bản so với Hiến pháp và Luật. Văn bản sai sẽ sớm được phát hiện, thời gian áp dụng càng ngắn, hậu quả gây ra càng thấp.
Đặc biệt, đứng trước viễn cảnh có thể bị khiếu kiện bồi thường, các cơ quan sẽ có trách nhiệm hơn hết trong việc nghiên cứu ban hành văn bản.
Để làm được điều đó, một vấn đề đi song đôi là phải nâng cao chất lượng làm luật của Quốc hội, luật ban hành cần cụ thể chi tiết để có thể đưa vào áp dụng ngay, không cần phải có văn bản hướng dẫn.
Liên hệ tới một vụ việc gần đây
Luật sư Trần Vũ Hải, người bảo vệ cho các hộ dân bị chính quyền thu hồi đất thực hiện dự án khu đô thị sinh thái ECOPARK ở Văn Giang, Hưng Yên, đã có văn bản đề nghị Bộ trưởng Bộ tài nguyên môi trường Nguyễn Minh Quang trả lời làm rõ: Quyết định số 742/QĐ-TTg ngày 30/6/2004 của thủ tướng chính phủ về việc giao đất để thực hiện dự án xây dựng đường từ cầu Thanh Trì đi thị xã Hưng Yên đoạn từ Văn Giang đến xã Dân Tiến, huyện Khoái Châu, tỉnh Hưng Yên theo phương thức sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản hành chính, để xác định trách nhiệm đăng công báo công khai thông tin.
Đây là một ví dụ điển hình cho thấy hiện tại đang có sự nhập nhằng giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính. Câu hỏi của Luật sư Trần Vũ Hải chính là vấn đề mấu chốt, nền tảng, căn bản, rộng khắp của toàn bộ hệ thống luật pháp Việt Nam. Việc xây dựng nhà nước pháp quyền, xã hội thượng tôn pháp luật chỉ có thể trở thành hiện thực khi và chỉ khi chúng ta giải quyết gẫy gọn rốt ráo vấn đề này.
Nếu quyết định của thủ tướng là văn bản hành chính thì không được mang tính áp đặt, ép buộc, cưỡng bức người khác phải thực hiện. Trừ những trường hợp luật quy định cho phép thủ tướng có quyền cưỡng chế, nhưng cần có chế định để người dân được quyền chứng minh quyết định của thủ tướng là sai. Bởi vì không có gì đảm bảo rằng cơ quan hành chính luôn luôn làm đúng theo các quy định pháp luật.
Đi song đôi với điều đó là một quy trình tố tụng hành chính minh bạch, với thời hạn cụ thể tòa án sẽ xác định tính đúng sai của quyết định hành chính, không để sự việc kéo dài đến 8 năm như hiện nay.
Nếu quyết định của thủ tướng là văn bản quy phạm pháp luật thì phải được công bố công khai, trong đó việc đăng công báo chỉ là một hình thức công khai. Nội dung của văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo sự công tâm, khách quan, công bằng, khoa học, thiết thực. Vậy quyết định thu hồi đất của nông dân giao cho một doanh nghiệp, thu hồi tài sản của người này giao cho người kia, điều này có đảm bảo lẽ công bằng, sự đúng đắn, chính đáng, hợp lý của một văn bản quy phạm pháp luật hay không?
Cuối cùng: Còn rất nhiều khiếm khuyết trong hệ thống luật pháp của Việt Nam, nội dung nêu trên đây thuộc vấn đề căn bản nền tảng nhưng chưa phải là tất cả. Chúng ta đang mong muốn xây dựng xã hội thượng tôn pháp luật, việc thiết thực đầu tiên có thể làm là nhận thức rõ, chỉ rõ nguyên nhân của những khiếm khuyết luật pháp đã đưa tới những sự vụ trong thực tế. Những người hiểu biết cần nỗ lực hơn nữa, mạnh dạn hơn nữa đóng góp ý kiến để xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật cho Việt Nam.
Luật sư Ngô Ngọc Trai
Bài đã đăng trên www.danluan.org tại Đây